I Fondi strutturali
Il Regolamento 1260/1999: le principali innovazioni della Programmazione 2000-2006
I Fondi strutturali sono i principali strumenti finanziari tramite cui la Comunità europea sostiene il rafforzamento della coesione economica e sociale, riducendo il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni.
Nel 1999, in previsione dell'avvio del nuovo periodo di programmazione, è stata varata un'ulteriore riforma dei Fondi strutturali.
La politica di coesione economica e sociale è stata ridisegnata, secondo mutate esigenze, in modo da adattarsi alle nuove politiche dell'Unione: crescita dell'occupazione e maggiore autonomia regionale nel contesto di un'Europa in allargamento. La politica di coesione ha quindi acquisito progressivamente importanza tra le politiche comunitarie: la promozione di uno sviluppo bilanciato tra le diverse regioni dell'Unione è fondamentale non solo ai fini della coesione economica e sociale, ma anche quale garanzia di stabilità macroeconomica e quale mezzo per incrementare il tasso di crescita dell'Unione e la sua competitività sullo scenario mondiale.
Fondi strutturali e Fondo di coesione
I Fondi strutturali e il Fondo di coesione costituiscono gli strumenti finanziari della politica regionale dell'Unione europea (UE), il cui scopo consiste nell'equiparare i diversi livelli di sviluppo tra le regioni e tra gli Stati membri. Essi contribuiscono pertanto a pieno titolo all'obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale.
Per il periodo 2000-2006, la dotazione finanziaria assegnata alla politica regionale ammonta a 213 miliardi di euro, di cui 195 miliardi destinati ai Fondi strutturali e 18 al Fondo di coesione. Tale importo rappresenta il 35% del bilancio comunitario, ovvero la seconda voce di spesa.
Esistono quattro Fondi strutturali:
• il più importante è attualmente il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), istituito nel 1975. Esso finanzia la realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi generatori di occupazione a favore in particolare delle imprese;
• il Fondo sociale europeo (FSE), istituito nel 1958, mira all'inserimento professionale dei disoccupati e delle categorie sociali meno favorite finanziando in particolare azioni di formazione;
• il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) costituisce lo strumento finanziario della politica agricola comune e dello sviluppo rurale. Esso consta di due sezioni: la sezione Orientamento, che finanzia azioni di sviluppo rurale e di aiuti agli agricoltori nelle regioni rurali dell'Unione europea, e la sezione Garanzia, che finanzia soprattutto le organizzazioni comuni di mercato;
• lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP), istituito nel 1993, si prefigge l'adeguamento e l'ammodernamento delle attrezzature del settore, nonché la diversificazione economica nelle zone dipendenti dalle attività di pesca.
Per accelerare i tempi della convergenza economica, sociale e territoriale, nel 1994 l'Unione europea ha istituito il Fondo di coesione. Con una copertura di 18 miliardi di euro per il periodo 2000-2006, il fondo è destinato ai paesi con un PIL medio pro capite inferiore al 90 % della media comunitaria, in altri termini Grecia, Spagna, Portogallo e Irlanda (fino a fine 2003). Con l'allargamento dell'Unione a 25 Stati membri, anche i dieci nuovi paesi possono beneficiare del Fondo di coesione. La copertura prevista a tal fine ammonta a 8,5 miliardi di euro. Sul piano delle tematiche di intervento, il Fondo di coesione si propone di concedere finanziamenti a favore di progetti infrastrutturali nei settori dell'ambiente e dei trasporti. Gli aiuti nell'ambito del Fondo sono tuttavia soggetti ad alcune condizioni. Nel caso in cui lo Stato membro beneficiario presenti un deficit pubblico superiore al 3% del PIL (regole di convergenza dell'UEM), non verrà approvato alcun progetto nuovo fino a quando il deficit non sia di nuovo sotto controllo.
Gli aiuti concessi a titolo dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione sono intesi sempre in termini di cofinanziamento. L'entità del finanziamento concesso varia in funzione del livello di ritardo economico della regione in cui viene attuato il progetto. Generalmente pari al 50%, gli aiuti ammontano al 75% delle spese ammissibili nel caso delle regioni che presentano un maggior ritardo di sviluppo (quelle cosiddette "obiettivo 1") fino a raggiungere l'85% in determinati casi. Una riduzione del tasso è prevista in base al principio "chi inquina paga" oppure laddove un progetto produca delle entrate. Tutti i progetti devono, ben inteso, rispettare le norme europee, soprattutto in materia di concorrenza, ambiente e aggiudicazione di appalti pubblici.
La riforma della politica regionale, attualmente in corso, prevede entro il 2006 la riduzione a due dei Fondi strutturali (FEDER, FSE) e l'estensione del campo tematico d'azione del Fondo di coesione alle fonti di energia rinnovabili, all'intermodalità dei trasporti e ai trasporti urbani e collettivi.
• Agenda 2000
• Obiettivi 1, 2 e 3
Agenda 2000
L'Agenda 2000 è un documento strategico, adottato dalla Commissione europea il 15 luglio 1997, che presenta il progetto europeo all'orizzonte del 2000. Esso annuncia una riforma delle politiche comunitarie, segnatamente nella prospettiva dell'allargamento all'Europa centrale ed orientale, e delinea il quadro finanziario per il periodo 2000-2006. Al documento, riguardante l'insieme dei nodi a carattere politico, economico e sociale cui l'Unione europea dovrà fare fronte in questo inizio di XXI secolo, sono allegati i pareri della Commissione sulle candidature di adesione. L'Agenda 2000 è articolata in tre sezioni:
• la prima affronta la questione del funzionamento dell'Unione europea, in particolare la riforma della politica agricola comune e della politica di coesione economica e sociale. Contiene inoltre raccomandazioni per far fronte alla sfida dell'allargamento nelle migliori condizioni e propone di porre in essere un nuovo assetto finanziario per il periodo 2000-2006;
• la seconda propone una strategia di preadesione rafforzata, integrandovi due nuovi elementi: la partnership per l'adesione e la più ampia partecipazione dei paesi candidati a programmi comunitari ed ai meccanismi di applicazione dell'"acquis" comunitario;
• la terza prevede uno studio di impatto sugli effetti che l'allargamento avrà sulle politiche dell'Unione europea.
In queste tre aree la Commissione ha presentato una ventina di proposte legislative nel 1998. Nel marzo 1999 il Consiglio europeo di Berlino è pervenuto ad un accordo politico globale su questo pacchetto di proposte, il che ha consentito la loro integrale adozione entro la fine dell'anno. Queste misure, la cui validità si estende dal 2000 al 2006, riguardano quattro settori strettamente connessi:
• riforma della politica agricola comune;
• riforma della politica strutturale;
• strumenti di preadesione;
• quadro finanziario.
È attualmente in preparazione una nuova riforma del progetto europeo che permetterà di consolidare le iniziative dell'Unione allargata e preparare le adesioni future. Sono inoltre allo studio nuove prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013 che determineranno la natura e la portata della nuova generazione di politiche comunitarie.
Obiettivi 1, 2 e 3
La riforma dei Fondi strutturali attuata con Agenda 2000 ha focalizzato l'intervento della politica regionale comunitaria sui problemi cruciali dello sviluppo. L'attuale regolamentazione prevede pertanto tre obiettivi prioritari in sostituzione dei sei obiettivi precedenti:
• L'obiettivo 1 mira a promuovere la ripresa economica delle regioni in ritardo di sviluppo. Viene detto "regionalizzato" perché si applica a territori circoscritti in base a criteri statistici. Sono ammissibili all'aiuto solo le regioni il cui prodotto interno lordo pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria. Rientrano in questo obiettivo anche le sette regioni "ultraperiferiche", le regioni svedesi e finlandesi a bassissima densità di popolazione, nonché l'Irlanda del Nord. Nel complesso l'obiettivo 1 concerne oltre 90 regioni di 19 Stati membri. È previsto un sostegno transitorio di sette anni per le regioni che erano ammissibili all'obiettivo 1 tra il 1994 e il 1999. L'obiettivo 1 riceve il 70% degli stanziamenti dei fondi strutturali (ossia 151 miliardi di euro tra il 2000 e il 2006). Tutti i fondi strutturali (FESR, FSE, FEAOG-Orientamento, SFOP) contribuiscono al finanziamento. I settori di intervento prioritari sono: le infrastrutture di base, la valorizzazione delle risorse umane, gli investimenti nella ricerca, l'innovazione e la società dell'informazione.
• L'obiettivo 2 mira a sostenere la riconversione economica e sociale delle regioni con difficoltà strutturali. Si tratta anche in questo caso di un obiettivo regionalizzato: le zone ammissibili all'aiuto sono delimitate sia tenendo conto di percentuali massime della popolazione nazionale e europea (18% della popolazione dell'Unione) che di specifici criteri socioeconomici. Quattro sono le categorie di zone ammissibili: le zone in fase di mutamento socioeconomico nei settori dell'industria e dei servizi, le zone rurali in declino, le zone urbane in difficoltà e le zone dipendenti dalla pesca che si trovano in una situazione di crisi. Dato che l'intero territorio di Grecia, Irlanda e Portogallo è ammissibile all'obiettivo 1, questi tre Stati membri non beneficiano dell'obiettivo 2. Per l'obiettivo 2 è previsto uno stanziamento di 22,5 miliardi di euro per i sette anni tra il 2000 e il 2006 (11,5% del totale degli stanziamenti) a carico del FESR e del FSE. Un sostegno transitorio è previsto per le regioni che erano ammissibili all'obiettivo 2 e 5b nel periodo 1994-1999.
• L'obiettivo 3 mira a sostenere l'adeguamento e la modernizzazione delle politiche e dei sistemi di istruzione, di formazione e di occupazione. Questo obiettivo costituisce il quadro di riferimento dell'insieme delle misure adottate ai sensi del nuovo titolo sull'occupazione introdotto dal trattato di Amsterdam e della strategia europea elaborata su tale base. L'obiettivo 3 non è regionalizzato: tutte le regioni che non rientrano nell'obiettivo 1 sono ammissibili all'aiuto. È previsto uno stanziamento di 24,05 miliardi di euro per sette anni (12,3% del totale) a carico esclusivamente dell'FSE.
L'evoluzione degli obiettivi 1, 2 e 3 oltre il 2006 dipenderà dalle valutazioni del loro impatto sulla coesione economica, sociale e territoriale, nonché dalle conclusioni del dibattito sull'avvenire della politica regionale. L'allargamento dell'Unione a 25 Stati membri rivoluziona il contesto socioeconomico dell'Unione. Per il periodo 2007-2013 è necessario avviare una nuova strategia politica e una riforma degli strumenti di attuazione. Le principali priorità di questa riforma sono la concentrazione sui problemi cruciali di sviluppo, la semplificazione e il decentramento.
Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013
Per le politiche di coesione relative al periodo 2007/2013 l'Italia – come gli altri paesi europei – deve presentare all'UE un Quadro Strategico Nazionale (QSN), che rappresenta il documento prioritario di programmazione dei Fondi strutturali. IL QSN interessa sia le aree del Mezzogiorno che quelle del Centro-Nord e va a sostituire i Quadri comunitari di sostegno (QCS) della programmazione 2000/2006.
La bozza tecnico-amministrativa del QSN è il frutto di un ampio confronto tra Stato centrale, Regioni, Enti locali e il partenariato economico-sociale.
Forte attenzione viene posta alla necessità di rafforzare la competitività del paese, con il potenziamento dei servizi e delle infrastrutture materiali e immateriali, la promozione di una reale concorrenza, l'innovazione e il potenziamento del capitale umano, individuando dieci priorità:
1. miglioramento e valorizzazione delle risorse umane;
2. ricerca e innovazione per la competitività;
3. uso sostenibile ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo;
4. valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l'attrattività e lo sviluppo;
5. inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l'attrattività territoriale;
6. reti e collegamenti per la mobilità competitività dei sistemi produttivi e occupazione;
7. competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani;
8. apertura internazionale e attrazione di investimenti, consumi e risorse;
9. capacità istituzionali;
10. mercati dei servizi e dei capitali concorrenziali ed efficaci.
Viene poi delineata la strategia relativa al FSE, mentre gli altri capitoli sono rivolti al quadro finanziario e all'attuazione degli interventi.
Le politiche per la coesione sociale e economica sono indirizzate a ridurre le disuguaglianze tra le diverse regioni europee, potenziando la crescita, la competitività e l'occupazione. Per il periodo 2007-2013 la Commissione ha proposto una nuova architettura della politica di coesione, che si pone tre finalità fondamentali:
• l'aumento della creazione di posti di lavoro nelle regioni meno sviluppate;
• la competitività delle regioni, sostenendo le autorità ad anticipare e promuovere i mutamenti economici nelle aree industriali, urbane e rurali;
• la promozione dello sviluppo armonioso ed equilibrato del territorio dell'Unione.
Tutto ciò si traduce in 3 obiettivi, nei quali convergono gli obiettivi della precedente programmazione 2000-06:
• obiettivo Convergenza: riguarda gli Stati membri e le regioni meno sviluppate le quali rappresentano la prima priorità della politica di coesione comunitaria; è finanziato da FESR, FSE e Fondo di coesione. Corrisponde, nella precedente programmazione, all'obiettivo 1, sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo;
• obiettivo Competitività Regionale e occupazione: riguarda il territorio della Comunità che non rientra nell'obiettivo convergenza; è finanziato da FESR e FSE. Corrisponde, nella precedente programmazione, all'obiettivo 2, riconversione socio-economica delle regioni con problemi strutturali, e all'obiettivo 3, formazione-occupazione;
• obiettivo Cooperazione territoriale europea: riguarda tutte le regioni comprendenti frontiere terrestri o marittime nonché zone di cooperazione transnazionale; è finanziato dal FESR.
Attraverso i Fondi strutturali, alle politiche di coesione 2007-2013 vengono destinati 862,363 milioni di euro in stanziamenti di impegno, che rappresentano l'1,045% dell'RNL dell'UE e ripartiti secondo le seguenti percentuali: l'81,7% per l'obiettivo Convergenza, il 15,8% per quello Competitività regionale e dell'occupazione, il 2,4% all'obiettivo Cooperazione territoriale europea.
Il dibattito sul nuovo bilancio è comunque ancora in corso. Un primo accordo tra Parlamento e Consiglio è stato raggiunto nell'aprile 2006, implementando di 4 miliardi di euro la dotazione finanziaria precedentemente stabilita.
Obiettivo Convergenza
Nell’ambito delle politiche di coesione per il periodo 2007/13 e della nuova programmazione dei Fondi strutturali, l’obiettivo Convergenza va a sostituire l’obiettivo 1 ed è quindi destinato alle regioni meno avanzate.
In particolare, il nuovo obiettivo si pone le seguenti priorità:
• condizioni più propizie alla crescita e all'occupazione, favorendo investimenti nelle persone e nelle risorse fisiche;
• innovazione e sviluppo della società della conoscenza;
• adattabilità ai cambiamenti economici e sociali;
• tutela dell'ambiente;
• efficienza amministrativa.
L’obiettivo Convergenza riguarda:
• le regioni con un prodotto interno lordo pro capite (PIL/abitante), calcolato in base ai dati relativi all’ultimo triennio precedente all’adozione del regolamento sui Fondi strutturali, inferiore al 75% della media dell’UE allargata. Tale situazione interesserà principalmente la maggior parte dei nuovi Stati membri;
• le regioni che superano tale soglia per il cosiddetto “effetto statistico” (cioè a causa dell’'ingresso dei dieci nuovi Stati membri: con un PIL per abitante inferiore al 75% della media dell’Unione europea a 15 Stati membri ma con un PIL per abitante superiore al 75% della media dell’Unione europea a 25 Stati). Per queste regioni è previsto un sostegno economico transitorio (il phasing out);
• Stati con un reddito nazionale lordo per abitante inferiore al 90% della media comunitaria;
• le regioni ultra periferiche, con un programma specifico.
Le risorse destinate a tale obiettivo sono pari a 264 miliardi di euro, ossia il 78,54% della dotazione dei Fondi coinvolti (a fronte dell’attuale 75%) che sono Fesr, Fse e Fondo di coesione.
Le regioni e gli Stati membri che beneficiano di tale sostegno dovranno concentrarsi su investimenti e servizi collettivi tesi a favorire, a lungo termine, la competitività, la creazione di posti di lavoro e lo sviluppo sostenibile. L’obiettivo si concretizza in primo luogo nel potenziamento delle infrastrutture e dei servizi di base.
In Italia
Sicilia, Calabria, Puglia e Campania rientrano tra le regioni con un Pil inferiore al 75% della media europea. Alla Basilicata si applicheranno invece le misure di phasing out.
